세계경제는 2차 세계대전 이후 지난 반세기 이상 미국, 유럽 등 주요 서방 선진진영을 주축으로 세계화의 급속한 진전과 함께 자유무역의 확대를 통한 무역의 이익을 누려왔다. 세계 대부분의 국가들은 1, 2차 세계대전과 1930년대 대공황을 경험하면서 극단적 자국 중심의 무역정책은 결국 모두의 공멸을 가져온다는 것을 깨닫게 되었다. 이러한 전철을 다시 되풀이하지 않기 위해 1945년 종전 이후 미국, 영국 등 서구 선진진영을 중심으로 법의 지배(rule of law)를 근간으로 하는 다자적(multilateral) 자유무역질서의 형성을 위한 노력이 꾸준히 진행돼왔다.
그 대표적인 사례가 세계무역기구(World Trade Organization, WTO)이다. 잘 알려진 바와 같이 1947년 자유무역의 중심 역할로서 야심차게 기획된 국제무역기구(InternationalTrade Organization, ITO) 설립은 당시 여러 가지 현실적인 한계에 부딪혀 아쉽게도 실패로 끝났다. 하지만 그 노력은 헛되지 않아 이후 다행히 협정의 형태인 ‘관세와 무역에 관한 일반협정(General Agreement on Tariff and Trade, GATT)’을 중심으로 GATT 체제가 형성되었다. 특히, 1995년 1월 GATT를 승계한 WTO가 명실상부한 국제기구로서 설립된 것은 다자적 자유무역 질서를 공고히 하는 데 크게 공헌한 것으로 평가받고 있다. WTO는 현재, 그리고 앞으로도 실질적으로 무역을 관장하는 유일한 국제기구로서 자유무역질서를 주도하는 핵심적이고 권위 있는 역할을 해 나갈 것임이 틀림없다.
힘의 지배(rule of power) 또는 경험 법칙(rule of thumb)을 지양하고 규범에 기초한(norm based) 또는 법의 지배(rule of law)를 토대로 한 다자적 자유무역질서는 정치적 체제와 경제적 수준을 넘어서 더욱 많은 국가들이 WTO를 중심으로 한 글로벌 자유무역체제로 통합되게 하는 구심점 역할을 하였다. 또한, 다자적 자유무역질서는 비교우위에 입각한 국가간의 무역을 통해 자원배분의 최적화, 효율성의 극대화를 달성할 수 있다는 논리로 더욱 공고화되었다. 이는 다시 WTO가 세계 자유무역의 발전에 필요한 법적 준거와 제도적 시스템을 제공하게 되는 배경으로 작동하였다.
이렇게 볼 때 WTO와 자유무역을 중심으로 하는 다자적 자유무역질서는 상호간 상승작용을 일으키면서 서로를 견인하고 지지하는 역할을 해왔다고 할 수 있다. 다시 말해 WTO가 다자적 자유무역질서의 국제법적, 제도적 틀을 제공하는 역할을 했다면 다자적 자유무역질서는 WTO의 존립과 역할에 대한 필요성과 정당성을 부여해왔다. 특히, 다자적 자유무역질서가 유지, 발전하는 동시에 WTO의 역할과 위상이 높아질 수 있었던 가장 중요한 요인 중 하나는 WTO의 ‘무역분쟁해결제도(Trade Dispute SettlementSystem)’라고 해도 과언이 아니다.
단 한 순간도 멈추지 않고 끊임없이 일어나는 국가간 무역에서 작든 크든 분쟁이 발생하는 것은 불가피하다. 이러한 무역분쟁은 단순히 사인(私人) 또는 기업 간의 문제에서 머무는 것이 아니라 국가간의 이해(利害)를 다투는 분쟁으로 비화, 표출되는 경우도 발생한다. 이렇게 국가간 무역분쟁이 발생할 경우 이를 당사국들이 수용할 수 있는 정당하고 객관적인 방법과 투명한 절차를 통해 해결하지 못한다면, 더 나아가 이러한 분쟁이 상호간 보복이라는 악순환으로 빠진다면 국가간 무역은 큰 난관에 봉착할 수밖에 없다. 모두가 승자(winner)가 될 수 있는 무역이라는 게임이 모두가 다 패자(loser)가 되는 소위 죄수의 딜레마(prisoners dilemma)에 빠지는 최악의 결과로 귀결되는 상황이 될 수 있다는 것이다.
이러한 측면에서 보았을 때 WTO 무역분쟁해결제도(아래 분쟁해결제도)는 이러한 죄수의 딜레마 문제를 최소화하는 동시에 국가간 무역분쟁의 해결에 있어 효율성과 정당성을 동시에 담보할 수 있는 현실적으로 유일한 다자적 무역분쟁해결제도라고 할 수 있다. 1995년 WTO가 출범한 이후 26년이 되는 2020년 말 기준 598건, 연평균 23건의 무역분쟁이 발생하였다. 이중 절반 정도는 양자간 협의를 통해 분쟁이 해소되었고, 그 나머지도 패널 및 상소절차를 통해 종결되었거나 진행 중이다.
상대국의 부당한, 다시 말해 WTO 협정을 위반하는 무역 관련 조치를 통해 무역의 이익을 침해받은 국가는 자국 차원의 임의적이고 자의적인 자구책이 아니라 WTO 분쟁해결제도라는 국제법적 절차를 통해 구제받을 수 있는 길이 열린 것이다. 특히 개도국의 입장에서 볼 때 분쟁 상대국이 강대국인 경우 양자적 차원의 분쟁해결보다는 다자적 차원의 WTO 분쟁해결제도를 활용하면 힘의 지배를 활용한 강대국의 압박과 이로 인한 불이익을 최소화할 수 있다는 점에서 유리하다. 우리나라도 미국, EU, 일본 등 선진강대국들, 또는 개도국이지만 거대경제권인 중국과의 무역 비중이 상당히 크고 이들 국가와의 무역분쟁이 거의 대부분을 차지한다는 측면에서 WTO 분쟁해결제도는 큰 의미를 갖는다고 할 수 있다.
세계 무역의 역사적 흐름을 살펴보면 지금과 같이 자유무역의 당위성이 대세로서 늘 인정되어 온 것은 아니다. 19세기 당시 자유무역을 주창했던 영국과는 달리 영국에 비해 후발국이었던 미국과 독일은 자국 산업을 육성한다는 명분으로 유치산업보호와 같은 보호무역정책을 견지하였다. 또한, 경제위기, 특히 1930년대 대공황, 1970년대 석유파동, 2008년 시작된 글로벌 금융위기 등과 같은 세계적 차원의 위기가 발생하는 시기에는 국내산업 및 시장의 보호와 같은 자국의 경제적 이익을 확보하기 위해 상대국에 대한 차별적이고 선별적인 무역 관련 조치를 서슴지 않고 시행하는 등 자유무역을 거스르는 보호무역의 흐름은 늘 이어져 왔다.
특히, 지난 2008년 미국에서 서브프라임 모기지 사태로 시작된 글로벌 금융위기와 이어진 2010년 유럽 재정위기 이후 계속되어 온 세계경제 침체와 부의 양극화 및 실업문제 등으로 자유무역에 대한 회의와 반대의 목소리는 더욱 높아지고 있다. 이로 인해 다시 한 번 보호무역주의의 발흥이 우려되고 있는 것이 현실이다. 특히 그동안 자유무역을 주장하고 옹호하였던 미국과 영국에서 이러한 보호무역주의의 목소리가 정치적 의사결정에까지 영향을 미치게 되는 단계에 이르게 되었다.
우선 미국의 경우 2016년 11월 대선에서 민주당 후보인 힐러리 클린턴(Hillary Clinton)이 유리하다는 예상과 달리 극단적인 보호무역주의자로 알려진 공화당의 도널드 트럼프(Donald Trump)가 당선되었다. 트럼프는 취임 직후 예고한 대로 환태평양동반자협정(TPP) 협상에서 탈퇴하였다. 또한, NAFTA, 한미 FTA 등 미국에 불리하다고 판단되는 자유무역협정의 재협상을 완료하였고 WTO 상소기구의 상소위원 연임 및 선임을 보이콧함으로써 상소기구를 사실상 무력화시키는 등 이전과는 차원이 다른 강력한 보호무역주의 색채를 나타내고 있다. 또한, 막대한 무역적자 상대국인 중국에 대해서는 전면적인 고율의 수입관세를 부과하고 있고 미국의 국익이 침해될 경우 언제든 WTO도 탈퇴할 수 있다는 극단적인 언사도 마다하지 않고 있다. 물론 2020년 12월 대통령 선거에서 트럼프가 재선에 실패하고 다자적 자유무역질서로의 회귀를 주장하는 바이든이 승리함으로써 향후 이러한 일방적 보호무역정책은 다소 완화될 것으로 예상된다.
영국의 경우 보호무역주의의 또 다른 형태라고 할 수 있는 고립주의가 현실화되었다. 영국은 지난 트럼프가 대통령으로 당선되기 불과 5개월 전인 2016년 6월 EU 탈퇴(Brexit)에 대한 국민투표에서 52%의 찬성률로 EU 탈퇴가 결정되었다. EU 탈퇴를 위한 절차적 문제로 인해 우여곡절이 많았지만 2019년 12월 총선에서 보수당의 압승으로 2020년 1월 영국은 EU를 탈퇴하였다. 1년간의 협상을 거쳐 영국은 2021년 1월 단일시장경제권인 EU에서 실질적으로 완전히 탈퇴하게 되었다. 영국의 브렉시트는 향후 EU 회원국들 간 상품, 서비스, 노동의 자유로운 흐름을 보장하는 자유무역을 기치로 한 EU 경제통합의 대세에 적지 않게 부정적인 영향을 줄 것임이 틀림없다.
이처럼 최근 세계경제는 보호무역주의, 고립주의가 득세하고 있고 이는 그동안 불문율처럼 여겨지던 자유무역의 흐름을 제한하거나 역행하는 변수로 작동하게 되었다. 실제로 이러한 보호무역주의의 대두는 2000년대 중반 이후 감소 추세를 보이던 WTO 무역분쟁이 2012년 이후 다시 증가하는 것과 무관하지 않아 보인다. 2011년 8건으로 한 자릿수로 감소세를 보이던 WTO 분쟁 건수는 2012년 다시 27건으로 급증하였고 2013년 20건을 기록하였다. 이후 2014년 14건, 2015년 13건으로 다시 감소하는 모습을 보이지만 2016년, 2017년 각각 17건으로 다시 증가하였다. 이는 중국에 대한 시장경제지위(Market Economy Status) 부여 문제, 중국産 철강제품, 반도체 등에 대한 고율의 반덤핑관세 부과와 같은 미․중 간 무역 갈등 격화 등에 영향을 받은 것으로 보인다. 특히 미중 간 무역전쟁이 본격화된 2018년 39건으로 두 배 이상 급증하였고, 2019년도 19건으로 2018년에 비해 감소했지만, 이전에 비해서는 여전히 많은 추세이다.
이렇게 무역분쟁이 격화되고 있는 현재의 국제통상환경 가운데 WTO는 분쟁해결제도를 활용해 이의 해결을 위해 고군분투하고 있지만 안팎으로 여러 어려움과 도전에 봉착하고 있다. 하지만 그럼에도 불구하고 WTO 분쟁해결제도는 상대국의 보호무역조치의 시행을 억제하고, 부당하고 불공정한(WTO 협정에 위배되는) 무역조치로 인해 발생할 수 있는 피해와 부정적인 영향을 최소화할 수 있는 유일무이한 공식적이고 국제적으로 합의된 절차와 제도라는 점에서 그 의의가 크다.
WTO 분쟁은 국가간 국익과 자존심을 놓고 대결하는 총성 없는 전쟁이라 해도 과언이 아니다. 동시에 WTO 분쟁은 그 판결의 이행에 사법적(judicial) 강제성이 부여됨으로써 국제무역에 미치는 영향이 크다는 점에서 중요한 이슈가 되고 있다. 이는 우리나라에도 예외는 아니다. 적극적인 대외개방과 자유무역을 통해 경제발전과 성장을 이루어 온 우리나라는 갈수록 격화되고 있는 국가간 경쟁과 분쟁에서 국익을 성공적으로 담보할 필요성이 더욱 커지고 있음은 당연하다. 이러한 의미에서 무역을 통한 권리와 이익을 지켜낼 수 있는 최소한의 제도적 장치이자 동시에 법의 지배를 토대로 한 WTO 분쟁해결절차의 적극적인 활용은 그 무엇보다도 필요하다고 할 수 있다. 물론, 이를 위해서는 WTO 분쟁해결제도에 대한 분석과 이해, 그리고 적절한 적용과 활용이 전제되어야 한다.
본 저서는 기존 국제통상학 분야에서 개괄적으로만 다루어져 왔던, 그래서 늘 아쉬움 또는 부족함으로 남겨져 있었던 WTO 분쟁해결제도에 대한 내용을 보다 심층적으로 다루고자 하였다. 이를 통해 독자들에게 WTO 분쟁해결제도에 대한 구체적이고 실제적인 이해와 적절한 적용이 가능하도록 하는데 도움을 주고자 한다. 이러한 목적 하에 본 저서는 WTO에서 제공된 자료와 기존 분쟁해결 및 분쟁사례 관련 논문 및 저서들을 바탕으로 WTO 분쟁해결제도에 대한 다양한 측면을 기술하고자 하였고, WTO 분쟁해결제도에 대한 보다 입체적이고 통섭적인 이해가 가능하도록 하는데 노력을 기울였다.
본 저서는 모두 4부 15장으로 구성되어 있다. 우선 1장부터 4장까지의 제1부에서는 WTO 분쟁해결제도에 대해 개관한다. 이를 위해 1장에서는 WTO 분쟁해결제도 개요에 대해 설명한다. 2장에서는 WTO 분쟁해결제도의 역사적 전개 및 의사결정구조의 변화에 대해, 3장에서는 WTO 분쟁사례에 대해 분석하고, 4장에서는 WTO 분쟁해결 관련 통계 및 평가에 대해 살펴본다.
다음으로 5장부터 8장까지의 제2부에서는 WTO 분쟁해결제도 관련 주요 주제들에 대해 살펴본다. 이를 위해 5장에서는 WTO 분쟁해결제도의 諸고찰이라는 제목으로 WTO 분쟁해결제도의 여러 특성들에 대해 논의한다. 6장에서는 WTO 무역분쟁해결의 실제적 절차와 권한을 가지고 있는 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body, DSB)에 대해 설명한다. 그리고 7장에서는 WTO 분쟁해결절차의 내용을 보다 상세하게 기술한다. 8장에서는 WTO 분쟁해결제도와 개발도상회원국간의 관계에 대해 논의한다.
9장부터 13장까지의 제3부에서는 WTO 분쟁해결제도의 법적 근거, 효력 및 문제 등에 대한 내용이다. 먼저 9장에서는 WTO 무역분쟁제도의 법적 근거에 대해 살펴보고, 10장에서는 분쟁해결절차에 대한 제소의 대상, 다시 말해 분쟁해결절차의 판결주체인 패널 및 상소기구의 사법적 관할의 영역에 대해 알아보고자 한다. 11장에서는 판결내용을 담고 있는 패널보고서 및 상소보고서와 이를 근거로 한 분쟁해결기구의 권고 및 판결의 법적 효력에 대해 설명한다. 12장에서는 패널 및 상소기구의 판결에 의하지 않은 다른 분쟁해결절차에 대해 알아본다. 마지막으로 13장에서는 WTO 분쟁해결절차와 관련된 법적 문제에 대해 살펴보고자 한다.
제7장 WTO 분쟁해결절차 상세 146 1. 협의(consultation) / 146 2. 패널절차 / 153 3. 패널보고서 채택 / 162 4. 상소절차 / 165 5. DSB의 상소보고서 채택 및 판결의 이행 / 168 6. 미이행 및 보상 / 174 7. 대응조치(의무의 정지) / 175 8. 비위반제소 및 상황제소 관련 특별 절차 / 183 제8장 WTO 분쟁해결제도와 개발도상회원국 186 1. WTO 분쟁해결제도와 개발도상회원국: 이론 및 실제 / 186 2. 특별하고 차별화된 대우 / 189 3. 개발도상회원국의 WTO 분쟁해결절차 참여 제고 방안 / 195 4. 참여에 대한 평가와 개선방안 / 197
제3부 WTO 분쟁해결제도의 법적 근거, 효력 및 문제
제9장 WTO 분쟁해결제도의 법적 근거 205 1. DSU 적용 대상 협정과 분쟁해결 조항 / 205 2. GATT 조항의 문제점 및 쟁점 / 212 3. GATT 1994 이외의 상품무역 관련 다자간 협정의 분쟁 / 220 4. GATS(General Agreement on Trade in Services) 분쟁 / 220 5. TRIPS(Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) 협정의 분쟁 / 222 6. WTO 설립을 위한 마라케쉬 협정 제1조~제16조 및 DSU 관련 분쟁 / 223
제10장 WTO 분쟁해결절차의 주체와 대상 및 패널과 상소기구의 사법적 관할 영역 224 1. 기밀준수 원칙 / 224 2. 법적 표현의 주체 / 225 3. Amicus Curiae(법정 조언자)의 제출물 / 226 4. 패널과 상소기구의 사법적 판단 대상 / 227 5. 행위와 비행위, 구속적 조항 및 비구속적 조항 / 228 6. 정부의 조치만이 대상이 되는가의 여부 / 230 7. 회원국 지방정부의 조치 / 231 8. 조항 ‘그 자체(as such)’에 대한 제소 가능성 / 232
제11장 DSB의 권고 및 판결의 법적 효력 236 1. 특정 분쟁 상황에서의 법적 효력 / 236 2. 동일사안 분쟁에서 채택 또는 미채택 보고서의 법적 지위 / 240
제12장 패널 및 상소절차 이외의 분쟁해결절차 242 1. 상호간 합의를 통한 해결 / 243 2. DSU 제25조에 따른 중재 / 247
제13장 WTO 분쟁해결절차와 관련된 법적 이슈 248 1. 제소의 권리 / 248 2. 패널의 자율적 추론 / 248 3. 피소국에 대한 예외 적용 / 249 4. 사법 경제(judicial economy) / 250 5. 심사기준 / 252 6. 증거 부담 / 253 7. 패널이 정보를 찾을 권리 / 255 8. 분쟁 대상으로서의 국내법의 본질 / 256
제4부 WTO 분쟁해결제도 관련 보론
제14장 보론1: WTO 분쟁해결제도와 여타 분쟁해결제도와의 비교 261 1. 국제분쟁해결절차 / 261 2. 절차적 문제 / 262 3. 절차의 개시 / 267 4. 중재판결부(패널, 상소기구) / 268 5. 심리기일 이전 단계 / 271 6. 심리기일 / 275 7. 판결문(패널보고서, 상소보고서) / 277 8. 판결문(보고서)의 집행 및 거부 / 280 9. 요약 / 283 제15장 보론2: WTO 분쟁해결제도 개혁 논의 285 1. WTO 개혁 논의의 대두 및 현황 / 285 2. WTO 분쟁해결제도 개혁 의제 / 287
부 록 293 부록1. 부속서 2 분쟁해결규칙 및 절차에 관한 양해 / 295 부록2. ANNEX 2 UNDERSTANDING ON RULES AND PROCEDURES GOVERNING THE SETTLEMENT OF DISPUTES / 316
에필로그 / 343 찾아보기 / 347
나 희 량
부경대학교 국제통상학부 교수(2012~2022 현재)
University of Bern, World Trade Institute, Visiting professor(2017~2018)
서울대학교 아시아연구소 객원연구원(2017~2018)
부산외국어대학교 동남아지역원 공동연구원(2010~2013)
부산외국어대학교 국제무역학과 교수(2008~2012)
포스코경영연구소 지역연구센터 연구위원(2007~2008)
하와이주립대학 경제학과 조교 및 강사(2002~2007)
한국은행 조사역(1996~2000)
하와이주립대학(University of Hawaii at Manoa) 경제학 박사(2007)
하와이주립대학(University of Hawaii at Manoa) 경제학 석사(2004)
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저자 : 나희량
